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醴陵二手房“小产权房”合法化的破解路径与产权确定

2018-05-09 作者:admin 来源:醴陵找房网 点击 评论

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摘要:“小产权房”合法化的问题是当今政府必须面对的一个重要经济、法律、社会问题。小产权房”合法化的路径,学界一般从法律和经济两个视角进行探讨,由此也得出不同的解决之道。由于我国现行法律制度框架的限制,“小产权房”问题的解决直接关系到“小产权房”所有者及政府的利益,在没有合适的路径妥善解决“小产权房”问题之前,“小产权房”问题必定陷入处置困境。通过什么方式在一定条件下解决“小产权房”既成事实的现实问题,又不至于造成政府对违法行为变相鼓励的负面政策导向,这是政府在处理小产权房问题时面临的困境。政府作为社会利益的协调者、社会矛盾的化解者,在坚持公平公正前提下,通过构建共有产权住房解决“小产权房”合法化问题,不失为一条合情合理且具有现实可操作性的对策。

一、问题的缘起

2014 年年底,国土资源部对“农村宅基地制度改革试点方案”(下称“试点方案”)工作基本完成,“试点方案”提出了出租、转让、入股、典卖等农村宅基地的流转方式,但仍将流转范围严格界定在农村集体经济组织成员内部。这不仅意味着城镇居民到农村购房仍是“法律政策禁区”,而且此前传言存量“小产权房”有望转正的问题,在“试点方案”也并未提及。无论“试点方案”是否有意回避“小产权房”的处置,事实是全国多达7000 万套“小产权房”(此前多家媒体估计的)何去何从再次被搁置。可以说,自十几年前“小产权房”开始在一些大城市周边出现至今,“小产权房”一直都是社会关注的热点问题之一,社会各界对如何处理“小产权房”的纷争也从未间断,其中一部分学者及社会人士认为“小产权房”是在我国高房价与城市住房保障制度缺失背景下,中低收入群体解决住房问题的自救行为,“小产权房”特别是存量“小产权房”如果采用简单的拆除,不仅会造成大量的社会财富的损毁,而且直接影响社会的稳定与和谐,因此应该给“小产权房”转正,允许其上市流通。而另一部分学者和社会人士认为小产权有悖于我国现行土地管理办法,扰乱了我国房地产市场秩序,对这种违法行为应该等同于城市违章建筑,坚决给予拆除,如果“允许其入市就跟让其他违法犯罪合法化一样”[1]。也正因为如此,政府在面对“小产权房”问题的处理时陷入政策制定与实施的困境。因此,通过什么方式能在一定条件下解决“小产权房”既成事实的现实问题,又不至于造成政府对违法行为变相鼓励的负面政策导向,如何破解政府在处理小产权房问题面临的困境,将是本文的研究目的所在。

二、基于文献视角的“小产权房”问题的梳理

自小产权房面世以来,社会各界对小产权房问题的关注与争论就从未停止,从最初探讨小产权房问题的产生原因到现阶段小产权房如何处置,可谓众说纷纭。从现有文献看,对小产权房问题的探讨主要集中在以下三方面。

(一)对“小产权房”产生原因的探究。

学术界和理论界一致认为在我国之所以出现“小产权房”主要是我国现存的土地二元制度导致农村集体土地所有权被虚置[2](p37-p40)[3](p25-p28)。在当前城乡二元土地制度背景下,集体建设用地只有通过土地征收才能成为国有土地,进入土地市场,土地价值才能通过土地价格得以显现。特别是随着城市房地产价格持续上涨,土地成为房地产开发不可或缺的生产要素,在这种土地财富显著增值过程中最初的土地所有者只能获得少量的货币补偿。这种巨大的利益反差和直接的利益驱动,成为我国小产权房产生的原始动力。尽管有法律制约,农村集体以外人员购买集体建设用地上的房屋———“小产权房”不受法律保护[4](p213-p214),但由于小产权与城市房地产市场中的商品房相比价格低廉,单纯从住房消费的角度看,购买小产权房便成为部分城市中低收入家庭的首选。

此外,有学者从法律视角探讨小产权房产生的原因,认为“小产权房”的法律规定和政策界定模糊[5](p80-p81),在现有法律上存在相悖与空白。我国2007年颁布的《物权法》第39 条规定,“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”但《城市房地产管理法》第9 条却规定:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该国有土地的使用权方可有偿出让”。《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”后两者与《物权法》的相悖实际上剥夺了集体土地所有者对自己财产的处分权,造成事实上国有和集体两种土地所有权不平等的局面,这种不平等恰恰是“小产权房”的症结所在[6](p12-p13)。而且到目前为止,还没有相关法律对于“小产权房”所有人的权利进行界定,导致“小产权房”所有人的权益没有法律保障,处在法律规定的灰色地带。

(二)对“小产权房”处置的争议。

据全国工商联房地产商会发布的数据显示,1995 年至2010 年间全国“小产权房”竣工建筑面积累计达到7.6 亿平方米。还有非官方统计数据显示,目前全国“小产权房”总量或已超过70 亿平方米。现实中存量如此巨大的“小产权房”的形成,既有上述城乡土地制度不完善、法律上存在相悖与空白等客观原因,也有不同利益主体急欲利用“小产权房”进行套利、逐利、分利等主观原因[7]](p62-p67)。“小产权房”在开发与使用过程中不仅涉及的利益主体多,如政府、现“小产权房”所有人、原村民、村集体、开发商等,而且各地的具体情况也不相同。政府在处置“小产权房”过程中如何平衡各方利益主体成为不得不面对的难题,特别是如何处置那些买不起商品房、甘冒风险购买“小产权房”解决实际居住困难的中低收入者,是一个非常棘手的难题[8](p73-p77)。同时,“小产权房”有利于平抑房价和挽留人才、有利于增加政府财政收入、有利于打破土地供应垄断以抑制腐败、有利于盘活农村存量资产并促进农村发展[9](p96-p102)。同时,针对“小产权房”如何处置的另一种观点认为小产权有悖于我国现行土地管理办法,扰乱了我国房地产市场秩序,对这种违法行为应该等同于城市违章建筑,坚决给予拆除。这些争议给政府出台“小产权房”分类处置方案提供了建议,但对已出售的存量住宅类“小产权房”未给出明确的处置方法。而这类“小产权房”恰恰是在我国高房价与城市住房保障制度缺失背景下,中低收入群体解决住房问题的自救行为,如果采用简单的拆除,不仅会造成大量社会财富的损毁,而且直接影响社会的稳定与和谐[10](p36-p38)。因此,应该给这类“小产权房”提供合法化的通道。

(三)“小产权房”合法化的路径探讨。

“小产权房”合法化的路径,一般从法律和经济两个视角进行探讨。基于法律视角的研究,有人提出加快《住宅法》以及农村社会保障方面的立法[11](p29-p32)。通过设立法定租赁制度,将“小产权房”问题回归到一个单纯的法律问题[12](p243-p245)。也有学者认为可以在现有法律框架下完善“小产权房”相关法律法规,区别不同情况不同对待,在一定条件下让其合法化[13](p144-p146)。从经济学视角的研究者提出通过合理的制度设计允许集体建设用地用于商品房开发和允许宅基地使用权有条件对外流转,从根本上治理“小产权房[14](p70-p75)。也有人指出应该以前瞻性眼光协调各方利益;将大城市郊区纳入城市管理体制;深入推行征地制度改革;逐步建立统一的城乡商业用地市场等办法解决“小产权房”问题[15](p159-p160)。针对“小产权房”制度定位的缺失及住房保障制度的不足,有人提出建立土地发展权制度,将发展权导入农村建设用地制度改革,合理分配各方利益,实现社会总体的帕累托改进,解决“小产权房”问题[16](p29-p33)[17](p100-p104)。当然,还有学者提出在不改变当前法律制度的背景下,区别对待不同类型“小产权房”,合理利用,使之向保障性住房转化,比如将其改造为公租房,建立集体公租房制度,以此将其纳入保障性住房体系中[18](p100-p110)[19](p30-p56)。

以上几方面的研究,可以说在理论层面对小产权房问题的解决进行了有效的探索,也为政府部门提出关于“小产权房”的分类处置提供了一些值得借鉴的思路,但这些研究所提建议并不具备可行性与可操作性。

三、“小产权房”所有者及政府面临的“小产权房”问题困境

由于我国现行法律制度框架的限制,“小产权房”问题的解决直接关系到“小产权房”所有者及政府的利益,在没有合适的路径妥善解决“小产权房”问题之前,“小产权房”问题必定陷入处置困境。

(一)“小产权房”所有人面临的困境。

随着城乡一体化的不断推进,大量外来务工人员和大学毕业生涌向城市,构成城市中低收入人群的主要力量。不断攀升的房价少则几千,动辄上万,不只是北上广深等特大城市,高房价在南京、武汉、杭州、大连、青岛、福州、厦门、长沙等二线城市也已超出了城市中低收入人群的承受范围。而“小产权房”不用缴纳土地出让金和相关税费,价格比完整产权房便宜许多,对中低收入人群购买者来说是一个很有吸引力的选择,促成他们购买“小产权房”,成为“小产权房”所有人。他们作为初期真正需要住房的人,不是投资,并不十分介意产权是否完整。通常情况下,“小产权房”所有人的各项权利并不会受到影响:可以居住、出租,甚至还可以赠予或出售[20](p223-p225)。但当遇到征地拆迁或者卖房者不讲信用等情况时,“小产权房”所有人由于没有本地户籍,不是土地所属集体的成员,无法得到合理补偿和健全的社会保障,所购房屋的转手出让更是无章可循,困难重重,其利益受到严重损害,土地纠纷和群体性抗争事件急剧上升,严重威胁社会的和谐。所以,“小产权房”所有人面临的现实困境就是“小产权房”产权不明晰,不完整,权利不能出让、流转、收益和处分,补偿无法得到保障。

(二)政府面临的困境。

首先,《土地管理法》没有建立起完整的土地法律体系,《物权法》回避了集体土地管理这一较为敏感的问题。政府治理“小产权房”尚处于法律真空状态,无法可依。其次,“小产权房”存量巨大,完全拆除不仅会造成土地和建筑资源的严重浪费,拆迁安置和征地补偿等工作量之繁重和财政吃紧都是政府难以承受的。再者,“小产权房”所有人作为城市的中低收入者,处在国家的保障房体系边缘之外,居无定所,冒着风险购买了“小产权房”,无非是想自行解决住房问题。政府强制拆迁是对社会公正法治的挑衅,是对基本人权的无视,必然影响社会秩序和人民安定。另外,如果政府置之不理,“小产权房”势必扰乱房地产市场秩序,“小产权房”的恣意交易流转引发的纠纷难以调解,对购买类似地段商品房的民众来说,社会财富分配不均。最后,政府如果直接主张“小产权房”合法化,那就等于政治专断、鼓励犯罪、无底线配置社会资产、践踏法治、破坏社会公平。因此,政府在“小产权房”问题上的困境就是既不能放任自流和坐视不理,也不能独断专行或莽撞行事,如何能够在不与现有法律冲突的情况下寻找科学有效的途径,有计划有步骤地实现“小产权房”的合法化。

四、小产权房边界:基于合法化可行路径的界定

由于现有的土地制度和法律体系不完善,“小产权房”问题又牵扯利益主体众多,本文试图在现有法律框架体系内,寻求从经济学视角出发,探索用共有产权路径破解存量住宅型“小产权房”问题中所有人和政府面临的困境。因此,本文界定能够合法化的“小产权房”需要具备以下条件:一是,已经出售的存量住宅型“小产权房”;二是,“小产权房”所有人是没有土地所属集体户籍的外来人口;三是,“小产权房”所有人和原建房者签订了双方无异议的购房协议,双方没有债务纠纷,原建房者协议认可“小产权房”所有人对现有房屋的全权处置权;四是,不追溯原建房者的权利和义务;五是能够合法化的“小产权房”必须符合城市发展规划,且建筑质量合格。

五、打破困境的可行路径:共有产权

由于“小产权房”在购买时的支付成本远低于普通商品房的价格,实现“小产权房”的合法化,其所有人必须承担一定的合法化成本,尤其是未支付的土地成本和税费应该在合法化成本当中得到体现,这样才能与普通商品房购买者的权益趋平。从调研中可知,多数“小产权房”的所有者愿意为小产权房的合法化承担适当的成本。同时,政府作为社会利益的协调者、社会矛盾的化解者,应该在坚持公平公正前提下,构建共有产权住房,解决“小产权房”合法化问题,是一条合情合理且具有现实可操作性的对策。

构建共有产权住房的基本思路是合法化后“小产权房”的产权份额由原“小产权房”所有人和政府按比例共同拥有房屋产权。共有人拥有的产权份额及其比例可以通过“成本价”和“市场价”两个路径确定。“成本价”路径,即在确权当年,以“小产权房”转化为普通商品房开发的重置成本为计量依据,考虑房屋折旧和土地使用年限折旧,所有人按照其建筑重置成本占有份额;将其中的土地出让金和税费作为合法化成本划归给政府作为其占有份额,政府和所有人的份额之和即得成本价,双方据其份额占成本价比例划分共有产权。“市场价”路径,即以确权当年同地段普通商品房市场均价为市场价,所有人按照确权当年同地段同类型“小产权房”市场均价占有产权分额,政府按照市场价与“小产权房”市场均价的差价占有产权份额,政府和所有人据其份额划分共有产权比例。醴陵二手房具体如下:

(一)路径一:以成本价确定共有产权份额。

此路径所谓“成本价”是指,在确权当年,扣除房屋折旧和土地使用年限折旧,“小产权房”按照普通商品房开发的重置成本,即包括建筑重置成本、税费、土地出让金。其中,建筑重置成本包括该建筑物的建成费用、售房利润、其他费用,“小产权房”所有人购房时支付的购房款中已经包含了建成费用、售房利润及其他费用,这三部分费用扣除房屋折旧后应划归给“小产权房”所有人,构成所有人份额,其占成本价比例即得“小产权房”所有人的产权比例。“小产权房”合法化时应该向政府补缴土地出让金和税费,这部分费用分别扣除土地使用年限折旧和房屋折旧后即得政府份额,其占成本价比例为政府共有的产权比例(具体见图1)。

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图1 “小产权房”成本价构成设想图

按照建设开发单位和建筑施工企业的经验估计值:重置成本构成中建成费用约占30%,土地出让金约占40%,售房利润约占12%,税费约占10%,其他费用约占8%。其中,建成费用主要由建安成本、成本税费、前期工程费和基础配套费构成。建成费用中建安成本约占70%,成本税费约占10%,前期工程费约占10%,基础配套费约占10%。具体见图2。

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图2 重置成本构成比例图

从前文可知,成本价由重置成本扣除房屋折旧和土地使用年限折旧构成。其中,考虑剔除土地出让过程中的市场竞价引发的溢价因素,土地出让金的取值可以按照确权当年该房屋所在区域的最新城市基准地价;房屋按照建筑使用寿命50 年计的年理论折旧率为2%;土地按照使用权年限70 年计的年理论折旧率约为1.43%, 考虑建设期按2 年计;参照城市住宅综合造价指标及经验数据可得出确权当年的同类型住宅的建安成本均价。因此,根据成本价构成(见图1)及重置成本构成的比例关系(见图2),能够进行以下确权计算:

(1)建成费用=建安成本÷70%

(2)重置成本=建安成本÷70%÷30%

(3)售房利润=重置成本×12%

(4)其他费用=重置成本×8%

(5)税费=重置成本×10%

(6)土地出让金=城市基准地价

(7)所有人份额=(建成费用+售房利润+其他费用)×(1-2%)n

(8)政府份额=税费×(1-2%)n +基准地价×(1-1.43%)n+2

(9)成本价=所有人份额+政府份额

(10)所有人产权比例=所有人份额÷成本价

(11)政府产权比例=政府份额÷成本价=1-所有人份额

举例来说,假设甲某于2008 年在武汉市东湖高新开发区湖口村购买了一套80 平米的“小产权”房,2013 年通过共有产权途径来确权。截至2013年,该“小产权房”已经使用5 年。考虑2 年的建设期,该“小产权房”的土地已经使用7 年。根据湖北省城市住宅综合造价指标以及行业内经验数据,2013 年同类型住宅建安成本约为1500 元/平方米。根据武汉市2011 年市区住宅用地基准地价,武汉东湖高新湖口地区属Ⅶ级,该地段土地出让金约为1634 元/平方米。在此情况下,具体确权计算过程如下:

(1)建成费用=建安成本÷70%=1500×80÷70%≈171428.57 元

(2)重置成本= 120000÷70%÷30%≈571428.57元

(3)售房利润=571428.57×12%≈68571.43元

(4)其他费用=571428.57×8%≈45714.29元

(5)税费=571428.57×10%≈57142.86元

(6)土地出让金=1634×80=130720 元

(7)所有人份额=(171428.57+68571.43+45714.29)×(1-2%)5≈258263.09 元

(8)政府份额=57142.86×(1-2%)5 +130720×(1-1.43%)7≈169835.71 元

(9)成本价=258263.09+169835.71=428098.8 元

(10)所有人产权比例=258263.09÷428098.8≈60.33 %

(11)政府产权比例=169835.71 ÷428098 . 8 ≈39.67 %

(二)路径二:以市场价确定共有产权份额。

此路径的“市场价”就是确权当年的同一地段普通商品房的市场均价,所有人按照同地段“小产权房”的市场均价占有产权份额,其占市场价的比例为所有人的产权比例;政府按照市场价与“小产权房”市场均价的差价占有产权份额,其占市场价的比例为政府共有的产权比例。(注:市场价和同地段“小产权房”的市场均价是经过区域调研获得),具体计算如下:

(1)所有人份额=“小产权房”市场均价

(2)政府份额=市场价-所有人份额

(3)所有人产权比例=所有人份额÷市场价

(4)政府产权比例=政府份额÷市场价

举例来说,假设甲某曾经在武汉市东湖高新开发区湖口村购买了一套80 平米的“小产权”房,2013 年通过共有产权途径来确权。经过区域调研,这一地段2013 年“小产权房”市场均价是5000 元/平方米,商品房市场均价是8000 元/平方米,因此,确权计算如下:

(1)所有人份额=5000×80=400000元

(2)政府份额=8000×80=640000元

(3)所有人产权比例=400000÷640000=62.5%

(4)政府产权比例=(640000-400000)÷640000=37.5%

(三)两种路径的综合。

无论是成本价路径还是市场价路径都有其使用的范围。成本价路径更多适用于市场交易不太活跃的地区,且在一定时期内成本价变动幅度不大,相对市场价路径此路径计算的政府份额相对较大。市场价路径更多适用于市场交易相对活跃的地区,市场价路径考虑了土地及其建筑物的增值收益,平衡了同地段购买商品房住户的公正公平,但是市场价路径应充分考虑该“小产权房”的地理位置、周边配套设施、交通便利情况、物业配套情况等因素进行价格调整,该路径的价格调整过程相对难以被原“小产权房”所有者接受。因此,权衡两种路径的利弊,还可以尝试按照不同路径计算结果构建综合产权份额比例,比如以成本价占60%和市场价占40%共同确定“小产权房”的产权份额比例,在最大程度上减少不同路径引发的偏差。

六、结语

醴陵二手房综上所述,初始产权份额及比例确定以后,“小产权房”产权得以明晰和完整,“小产权房”合法化得以实现。合法化后的共有产权住房还面临产权的购买与流转等交易问题,还需要进一步的制度和法律环境等外部条件,但其中三个方面需要明晰:一是共有产权份额只能是从政府向个人流转,即个人可以向政府购买其余份额,但政府不回购个人份额;同时个人购买其余份额时的购买价格采用市场价;二是个人在转让共有产权住房时,必须先购买该住房完整产权,再进行转让;或者共有产权受让者需购买该住房完整产权,减少政府对共有产权住房的持有量。三是个人无能力购买其余份额时,其所拥有的份额可以继承。

作者:陈淑云 周静


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